環球簡訊:北京城市更新加速立法 破解建筑用途轉換難點

7月27日，北京市十五屆人大常委會四十一次會議聽取《北京市城市更新條例（草案）》說明和立法工作情況書面報告。這是市人大常委會首次審議《北京市城市更新條例（草案）》（簡稱“條例草案”）。

城市更新內涵豐富、要求高、難度大、涉及面廣，是一項系統工程。從條例草案的內容來看，涵蓋5大類12項更新內容，處處體現了北京城市更新堅持“留改拆”并舉，堅持小規模、漸進式、可持續的模式。

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在業內人士看來，立法對北京城市更新是巨大的推動，解決了部分城市更新中的瓶頸問題，將吸引更多企業加入城市更新的賽道，北京城市更新將步入全面、快速推進階段。

業內人士認為，立法解決了部分城市更新中的瓶頸問題，將吸引更多企業加入城市更新的賽道。新京報資料圖片

總結實踐經驗、加速立法

北京此次對城市更新的立法，對于此前困擾城市更新的問題給予明確的方向。7月27日，北京市司法局局長崔楊受市政府委托作關于《北京市城市更新條例（草案）》的說明時表示：“北京城市更新類型多、數量大，在減量雙控發展要求下，物業權利人更新意愿不高，社會資本投資動力不足，需要通過立法進一步完善體制機制，強化規劃引領，加強政策保障，明確各方主體權責利，有效促進實施城市更新行動?！?/p>

目前，北京的城市發展進入減量雙控、以存量更新為主的新階段。而在此前舊城改造中，北京已逐步形成了包含老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區、老舊低效樓宇、老舊廠房、低效產業園區等多種類型的更新。

比如，以勁松模式為代表的老舊小區改造、以首鋼園為代表的老舊廠房改造、以菜市口西片區為代表的老舊平房院落保護更新、以望京小街為代表的傳統商圈向國際化轉型、以模式口為代表的歷史文化街區更新等。

與此同時，北京共計出臺了40多項城市更新的配套政策，這些實踐經驗和制度政策有必要通過法規的形式進一步明確和固化。

據悉，此次條例草案在總結實踐經驗的基礎上，明確適用范圍，提出北京市城市更新包括居住類、產業類、設施類、公共空間類、區域綜合類等5大類、12項更新內容。

具體而言，北京市城市更新內容包括以保障老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區等房屋安全，提升居住品質為主的居住類城市更新；以推動老舊廠房、低效產業園區、老舊低效樓宇、傳統商業設施等存量空間資源提質增效為主的產業類城市更新；以更新改造老舊市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施，保障安全、補足短板為主的設施類城市更新；以提升綠色空間、濱水空間、慢行系統等環境品質為主的公共空間類城市更新；以統籌存量資源配置，優化功能布局，實現片區可持續發展的區域綜合類城市更新。

“對于此次審議的條例草案與之前《北京市城市更新條例（征求意見稿）》對比，并沒有明顯的變化?！笔准杨檰栕稍儯ū本┘瘓F有限公司政策研究專員陳潔瓊如是說。

中國城商聯城市更新工作委員會秘書長、中城沃土（北京）城市更新科技有限公司董事長黃璽慶表示，北京此前出臺了城市更新相關政策，但和法律不一樣。北京城市更新立法，一方面說明政府對城市更新的工作越來越重視，另一方面也意味著是對城市建設中很多既有法規、政策的一種更新。

“通過立法可以解決一些城市更新中面臨的瓶頸問題。北京城市更新立法毫無疑問是城市更新工作向前邁出一大步，意味著今后北京城市更新有法可依，對北京城市更新是一種巨大的推動?！秉S璽慶如是說。

探索實施建筑用途轉換是一大突破

根據北京于5月18日發布的《北京市城市更新專項規劃(北京市“十四五”時期城市更新規劃)》，在“十四五”時期，北京市聚焦178個城市更新重點街區。全市完成首都功能核心區平房（院落）10000戶申請式退租和6000戶修繕任務，完成全市2000年底前建成需改造的1.6億平方米老舊小區改造任務等。

此外，在“十四五”時期，北京將實施100萬平方米危舊樓房改建和簡易樓騰退改造；重點推動500萬平方米左右低效老舊樓宇改造升級，完成22個傳統商圈改造升級；有序推進700處老舊廠房更新改造、低效產業園區“騰籠換鳥”等。

在業內人士看來，此次城市更新立法對于完成“十四五”時期的城市更新規劃無疑具有保障作用。

此次城市更新立法，落實北京城市總體規劃，保障服務首都功能，注重傳承歷史文脈，堅持“留改拆”并舉，加強老城整體保護。同時，立足城市減量發展新階段，強化規劃引領的基本原則，明確規劃、土地、財政、金融等方面保障措施，解決社會資本參與積極性不高、路徑不暢等問題。

7月12日，在首屆北京城市更新論壇上，北京市住房和城鄉建設委員會副主任張國偉對北京城市更新條例進行解讀時表示，在此次北京城市更新立法工作中，通過強化規劃土地保障、加大更新政策支持力度，破解了城市更新實施的多個堵點，讓城市更新“有溫度”、規劃實施“加速度”。

“從條例草案內容來看，物業性質、用途可以進行相應的改變，這是一個突破，也是以前城市更新工作中不可逾越的地方?！秉S璽慶表示，事實上，在城市更新過程中，過去很多物業的用途不符合現在的城市發展需要，必須對功能進行改變，但是受困于物業用途性質的規定，又沒有辦法進行更新改造，否則就面臨違法違規。

而從條例草案內容來看，未來即使是已蓋好的建筑，用途也能依法依規轉換。比如，條例草案提出，北京將探索實施建筑用途轉換、土地用途兼容。鼓勵各類存量建筑轉換為市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施。公共管理與公共服務類建筑用途之間可以相互轉換；商業服務業類建筑用途之間可以相互轉換；在符合工業用地管控要求的前提下，工業及倉儲類建筑可以轉換為其他用途。

鼓勵自主更新等細節問題待解

在中指研究院調查事業部運營總監吳建欽看來，此前，深圳、上海、廣州均已發布城市更新條例或征求意見稿，這標志著全國四個一線城市均實現了城市更新立法，能夠有效為大型城市后續的更新工作提供法治保障。同時，也將為其他城市后續的城市更新立法及政策出臺提供了重要的探索。

針對條例草案，市人大常委會城市建設環境保護辦公室也提出了需要進一步研究的問題，涉及鼓勵自主更新、引導公眾參與等方面內容。比如，鼓勵多個相鄰城市更新項目的物業權利人采用合伙、入股等方式開展自主更新；建立健全老舊小區改造中居民的訴求協調平衡機制，便于更好地指導工作實際，提高更新效率。

此外，據市人大常委會城市建設環境保護辦公室介紹，調研中有意見認為，條例草案中關于城市更新項目庫由誰建立、如何入庫等方面的內容不清晰。建議進一步明確實施單元統籌主體的遴選方式，明確細化項目庫的申報主體和程序，更好地引導各方形成預期、有序參與。同時，為保障條例草案中的相關制度設計能夠真正落地實施，建議市政府及其相關部門提前做好政策配套、與專項規劃相銜接的投資規模分析、社會資本引入機制等方面的準備工作，盡快出臺相關法規配套文件，同步加強對城市更新工作的宣傳。

“加速城市更新的立法成為當務之急。城市更新對于拉動投資、拉動消費，將起到關鍵的作用?！标悵嵀偙硎?，北京城市更新條例年內或將正式出臺，適合城市更新既有建筑改造的標準和規范也在加緊編制當中。隨著各街區控制性詳細規劃的編制完成，相關規范的持續完善，實施難點、堵點打通，北京城市更新將步入全面、快速推進階段，吸引企業加入城市更新的賽道，為社會資本參與城市更新創造更多的機會。

黃璽慶認為，北京城市更新立法是一個重要的標志，由政策上升為法律，是一個巨大的跳躍。但是，立法不能解決全部城市更新中面臨的問題，要在以后城市更新工作中不斷完善，比如在立法的前提下，出臺一些更加靈活的政策?？傮w來看，北京城市更新立法是時代發展的結果。對于行業來說，未來充滿期待。

新京報記者 袁秀麗

編輯 武新 校對 王心