焦點！允許用途轉換 立法打破城市更新“堵點”

無論是老舊廠房“騰籠換鳥”、傳統商圈的改造升級，還是核心區平房院落保護性修繕、歷史文化街區的修繕改造，在城市減量發展的背景下，北京城市更新面臨多個堵點需要破解。城市更新內涵豐富、要求高、難度大、涉及面廣，這樣一項系統工程要打破各個關節的瓶頸，首要是建立適合當前城市更新的法律法規。

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值得關注的是，北京城市更新加速立法。7月27日，北京市人大常委會首次審議《北京市城市更新條例（草案）》（簡稱“條例草案”）。業內人士預計該條例將在年底出臺。此次立法不僅可以吸引更多企業加入城市更新的賽道，還將推動北京城市更新步入“快車道”。

業內人士認為，通過立法解決了部分城市更新中的瓶頸問題。圖為首鋼園，北區更新項目入選16個北京城市更新“最佳實踐”項目。 新京報記者 鄭新洽 攝

政策紅利賦予城市更新動能

北京的城市發展進入減量雙控、存量更新為主的新階段。而在此前舊城改造中，北京已逐步形成了包含老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區、老舊低效樓宇、老舊廠房、低效產業園區等多種類型的更新，共計出臺了40多項配套政策。

面對城市更新類型多、數量大、周期長、相關主體多等特點，以往的實踐經驗和政策制度有必要通過法規的形式進一步明確和固化。通過釋放政策紅利賦予更新動力(310328)，有效推動城市更新。

從條例草案的內容來看，明確了適用范圍，提出北京市城市更新包括居住類、產業類、設施類、公共空間類、區域綜合類5大類、12項更新內容。這些內容處處體現了北京城市更新堅持“留改拆”并舉，堅持小規模、漸進式、可持續的模式。

其中，對于居住類城市更新是以保障老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區等房屋安全，提升居住品質為主；而產業類城市更新則是以推動老舊廠房、低效產業園區、老舊低效樓宇、傳統商業設施等存量空間資源提質增效為主。

除了突出首都特點、明確適用范圍之外，條例草案解答了“更新是什么”“更新依據什么”“如何推動更新”“由誰更新”“怎樣更新”等問題，給城市更新指出了方向。

7月27日，北京市司法局局長崔楊受市政府委托作關于《北京市城市更新條例（草案）》的說明時表示：“北京城市更新類型多、數量大，在減量雙控發展要求下，物業權利人更新意愿不高，社會資本投資動力不足，需要通過立法進一步完善體制機制，強化規劃引領，加強政策保障，明確各方主體權責利，有效促進實施城市更新行動?！?/p>

中國城商聯城市更新產業發展聯席會主任、中城沃土（北京）城市更新科技有限公司董事長黃璽慶表示，北京此前出臺了城市更新相關政策，但和法律不一樣。北京城市更新立法，一方面說明政府對城市更新的工作越來越重視，另一方面也意味著對城市建設中很多既有法規、政策的一種更新?！巴ㄟ^立法可以解決一些城市更新中面臨的瓶頸問題。此次立法毫無疑問使城市更新工作向前邁出一大步，意味著今后北京城市更新有法可依，對北京城市更新是一種巨大的推動。”

政策支持破解多個“堵點”

在首屆北京城市更新論壇上，北京市住房和城鄉建設委員會副主任張國偉表示，在此次北京城市更新立法工作中，通過強化規劃土地保障、加大更新政策支持力度，破解了城市更新實施的多個堵點，讓城市更新“有溫度”、規劃實施“加速度”。

在首佳顧問咨詢（北京）集團有限公司首席分析師陳潔瓊看來，條例草案在建筑功能轉變、用地功能兼容、地上地下空間統籌利用、地價和土地利用方式等方面有所突破和創新；同時在補充辦理不動產登記、建筑設計審批、消防設計驗收、經營許可辦理等流程方面給予明確和完善。

“從條例草案的內容來看，物業性質、用途可以進行相應的改變，這是一個突破，也是以前城市更新工作中不可逾越的地方?！秉S璽慶表示，在城市更新過程中，過去很多物業的用途不符合現在的城市發展需要，必須對功能進行改變，但是受困于物業用途性質的規定，又沒有辦法進行更新改造，否則就面臨違法違規。

而未來即使是已蓋好的建筑，用途也能依法依規轉換。對此，條例草案提出，北京將探索實施建筑用途轉換、土地用途兼容。鼓勵各類存量建筑轉換為市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施。公共管理與公共服務類建筑用途之間可以相互轉換等。

此外，陳潔瓊表示，此次城市更新立法給予的突破性政策還包括改造項目的設計審批和消防驗收等。比如，原有的建筑設計沒有辦法對接現有的審批標準，那么同樣采用過渡性政策，不會影響項目的實施進程。

“《北京市城市更新條例》年內或將出臺，適合城市更新既有建筑改造的標準和規范也在加緊編制當中。隨著各街區控制性詳細規劃的編制完成，相關規范的持續完善，實施難點、堵點打通，北京城市更新將步入全面、快速推進階段，吸引企業加入城市更新的賽道，為社會資本參與城市更新創造更多的機會?！标悵嵀側缡钦f。

中指研究院調查事業部運營總監吳建欽也認為，北京積極推進城市更新立法相關工作，以及完善城市更新指導意見及配套實施細則。在政策紅利持續釋放下，將賦予城市更新更多動力。

建議盡快出臺相關法規配套文件

針對條例草案，北京市人大常委會城市建設環境保護辦公室提出了需要進一步研究的問題，涉及鼓勵自主更新、引導公眾參與等方面內容。比如，鼓勵多個相鄰城市更新項目的物業權利人采用合伙、入股等方式開展自主更新；建立健全老舊小區改造中居民的訴求協調平衡機制，便于更好地指導工作實際，提高更新效率。

據北京市人大常委會城市建設環境保護辦公室介紹，調研中有意見認為，條例草案中關于城市更新項目庫由誰建立、如何入庫等方面的內容不清晰。建議進一步明確實施單元統籌主體的遴選方式，明確細化項目庫的申報主體和程序，更好地引導各方形成預期、有序參與。同時，為保障條例草案中的相關制度設計能夠真正落地實施，建議市政府及其相關部門提前做好政策配套、與專項規劃相銜接的投資規模分析、社會資本引入機制等方面的準備工作，盡快出臺相關法規配套文件，同步加強對城市更新工作的宣傳。

專家建議

后續政策應具有可操作性、可執行性

陳潔瓊（首佳顧問咨詢（北京）集團有限公司首席分析師）：

城市更新項目全過程通常涵蓋前期論證、規劃策劃、方案設計、施工設計、項目實施、運營管理等多項工作，目前，審批流程和實施路徑尚未完全清晰、明確。建議后續政策應在實施程序、測算標準、審核規范、指南指引方面有所側重，圍繞項目的申請、受理、審核等環節，突出可操作性、可執行性，推進項目落地實施。

北京城市更新立法大事記

2021年11月30日

北京市人大常委會第九十七次主任會議審議通過了《北京市城市更新條例》立項論證申請。

2022年1月8日

北京市公布了“2022年的立法計劃”，而《北京市城市更新條例》就在其中。

2022年2月18日

北京市人大常委會、市人民政府共同組織召開《北京市城市更新條例》立法工作專班啟動會，相關部門并聯推進法規調研起草工作。

2022年6月7日

《北京市城市更新條例》正式向社會公開征求意見。

2022年7月27日

北京市人大常委會首次審議《北京市城市更新條例（草案）》。

新京報2022年8月2日產經周刊《城市更新謀變》。

新京報記者 袁秀麗

編輯 武新 校對 翟永軍